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对通过专项整治加强税收监管的探索和思考
——四川省广元地税“2017精准辅导企业自查税务审核”税收实践

2017-08-07 15:29:00 | 来源:四川省广元地税局稽查局 | 作者:陈春
  一、税收监管是税务工作的核心   税收征管从宏观角度来看:纳税服务是基础,税收监管是核心,税款征收是结果,行政救济是保障。   西方国家的公民纳税意识普遍较强,缘于公民具有深厚的法制意识,缘于国家治理中的税收监管体系苛严完善,纳税人一般不敢以身试法。我国的税收监管体系正在不断完善中,但仍有许多漏洞可钻。税收监管的“雷达”若不带电,或带了电扫瞄距离过短,或扫瞄空间过窄,未被覆盖的区域,纳税人皆易产生不缴或少缴税款的动机。改革开放之初,外企在深圳发展,其纳税意识起初相当强,但因税收监管力度较弱,不少外企在税收上也逐渐学会了躲猫猫。可以讲,没有严密有力的税收监管手段,纳税遵从必打折扣,税收工作难以顺利开展。   就目前来讲,以风控为统领,税收管理、纳税评估、税务稽查为应对层面的“四位一体”税收监管体系正在构建,在短时间内,这个体系尚难充分发挥其职能作用。为此,有必要建立一种机制,集结税务系统各职能部门的长处,切实发挥税收监管“利剑”作用,督促纳税人依法纳税,那就是——专业化的专项整治。   二、通过专项整治加强税收监管的“广元样本”   广元地税近十年税收规模的快速增长,主要依赖于建安和房地产业的快速发展。受宏观经济的影响,广元建安房地产业税收占总收入的比重,近三年在不断下降,但仍占据半壁江山,如:2014年度达52.07%,2015年度达50.52%,2016年度达45.26%。   建安房地产业,是资金密集型、劳动密集型、税种密集型(地税管辖13个税种,房地产业就涉及12个税种,建安业就涉及10个税种)企业,是地税重点税源企业,理应加强服务,加强监管,作到应收尽收,但实际情况不容乐观。   (一)通过专项整治加强税收监管之“初尝试”   “5.12”灾后重建,给广元带来了历史上绝无仅有的高速发展机会,房地产业也得到飞速发展。截至2014年底,灾后重建及对口帮扶已接近尾声。 2015年5月,立足广元征管工作实际,市局党组决定在全市系统内开展一次房地产建安业税收专项整治。专项整治由市局统一组织实施,分为动员培训、企业自查、重点抽查三个步骤。自查入库阶段,全市地税系统共自查入库税款1.12亿元(当年全市地税收入完成34.94亿元)。在自查基础上,市局选定了21户企业实施重点检查,共查补税款7384.09万元,户均查补税款351.62万元。   企业自查及重点检查成效是明显的,这样的结果也引起市局党组及各税务机关的深层思考。在自查查补的基础上,为什么还有这么大的漏洞?建安房地产业的漏洞究竟在哪里?为什么会出现这些漏洞?它将给我们带来什么样的风险?   (二)通过专项整治加强税收监管之“深分析”   按照市局局长办公会要求,市局稽查局通过数据分析比对和实地调查研究,对建安房地产业存在的税收风险及成因进行了分析。   1、建安房地产业存在的主要税收风险      从上表可以看出,查补额最大、风险最高的前5个税种是企业所得税、营业税、土地增值税、契税、个税,查补额总占比达92.6%。通过对建安房地产业查补税款成因分析,各税种风险产生的主要原因如下:   (1)房地产业:   ①城镇土地使用税未足额申报。   ②拆迁还房业务,未足额申报缴纳营业税金及附加。   ③拆迁还房业务,未足额申报缴纳契税。   ④土地增值税,未预征到位。   ⑤开发项目达到土地增值税应清算标准,企业未进行清算。   ⑥开发项目按国税发[2009]31号文件要求,已达到完工标准,企业未按规定及时结转损益申报缴纳企业所得税。   ⑦民间借贷利息支出,未按规定代扣个税。   ⑧虚增成本,少缴企业所得税。   ⑨开发项目挂靠经营独立核算,未申报缴纳“承包所得”个人所得税。   (2)建筑业:   ①未按合同约定及时申报缴纳营业税金及附加。   ②杜撰业务内容,“做大”建安成本。   ③成本、费用列支,假票泛滥,少缴企业所得税。   ④挂靠项目未并账或并表核算,未向主管税务机关申报,体外经营,导致税收流失。   ⑤挂靠项目,未征收企业所得税或个人所得税。   ⑥民间借贷利息支出,未按规定代扣个税。   以上风险是系统性风险,只要是建安房地产企业,都会涉及这些风险。这些风险的结果,直接导致建安房地产业少缴税款现象较为严重,同时凸现税收征管面临着较大的执法风险。   2、形成税收风险的原因分析   (1)名义上管事,实质上管户的征管体制,已远远不能满足现阶段的税收管理需要。建安房地产企业集中地区,管理员管户压力较大。如:广元市局一分局2016年建安所每位税收管理员平均管户达93户,房地产所每位税收管理员平均管户达83户。在四川经济发达地区,管理员管户压力更大。下户巡查,辅导监管本是税收管理员的核心工作,但其大量的时间和精力被其他各项事务所消耗,通过税源管理加强税收监管几乎流于形式。   (2)房地产业税收政策的复杂性和建安业账务核算混乱的普遍性,给税源管理单位及税收管理员带来技术上的难度。税收管理员应侧重对事务的管理,是否申报、是否预缴、是否清算、是否汇算,以及延缓手续、损失核查、税收优惠政策适用条件的核实。专业的事情应交付专业的团队(如纳税评估机构)去完成。仅就事务性管理,税收管理员就难以应付,更何况要对每户企业提供深层次的业务指导,更是难以做到。既然做不到,在税源管理层面,税收监管就必然会留下管理风险。   (3)纳税评估机构发挥税收监管作用不足。一是人员不足,二是综合业务能力不够,三是纳税评估业务本身就缺乏一套操作性强的流程和办法。其结果是,纳税评估工作的广度、深度和影响力十分有限,不能够对管理对象整体发挥较大的监管作用。   (4)税务稽查影响力不足。税务稽查是税收监管的主力军,税收征管风险应对的最高层级。作为税收监管的重要手段,税务稽查目前存在的主要不足是重视不够,人力不足,检查面小,执行力度待加强,处罚率低,震慑力不足,曝光宣传不够,对辖区纳税人未产生较强的影响力,对管理对象整体发挥监管作用效果不足。   (5)风控中心职能发挥正待加强。风控是税收征管改革的一大创新,借助计算机和网络,从浩瀚的征管数据中抓取有效信息,发现征管风险并推送相关部门应对,达到税收监管的目的。广元地税风控中心目前正处在不断发展、逐步健全过程中,尚未充分发挥其监管能力。如:2016年,风险应对11354条,入库税收12.39万元,2017年1-6月,风险应对3347条,入库税收172.85万元。   (6)经济下行影响。大规模的灾后重建已结束,房地产销售形势进入秋季,多数楼盘销售不景气,资金周转困难,导致建安房地产企业从主观、客观两方面,都不愿对税收进行彻底的清算。个别楼盘因资金链断裂成为问题项目,遗留问题甩给政府,难以迅速处理,为社会管理带来不稳定的因素,这些项目的税收更是难以追缴。受此影响,主管税务机关对该行业不敢大胆管理,严格“打表”,从而形成管理风险。   (7)专项整治需增强针对性和可操作性。2015年建安房地产业专项整治,成效是显著的。通过事后总结,如果业务辅导针对性更强一些,把风险问题说得更透一些,有一套自查表引导企业自查,财务人员更易操作,风险问题更易曝露,税务人员更易比对,专项整治效果会更好。若这样,重点检查时查补税款就会少得多。   (三)通过专项整治加强税收监管之“新举措”   2015年的专项整治,2016年度才得以全部消化结案。2017年,经济下行,建安房地产业经营困难,税收监管的目光,是否应转移到其他行业上,不再针对该行业实施相关的监管活动?或是勇敢面对现实,直视我们的短板,高度重视我们的执法风险,秉持“公开公平公正”的法制精神,对所有的建安房地产企业再次进行“体检”,尽力促进全市范围内建安房地产业的税负相对公平。市局党组经深思熟虑,慎重选择了后者,并在2015年专项整治的基础上,总结经验,提出新的举措:   1、结合总局稽查局“双随机一公开”工作要求,对全市建安房地产业为主体的重点税源企业开展自查专项行动,再次体检。根据自查结果,对被查企业按“不再检查、纳入重点税源名录库、纳入异常名录库、直接立案检查”分级,进行后续处理。   2、专项行动以市局稽查局牵头,全市9个管理单位配合,市局各业务科室紧密指导,制定详细的实施方案,报经市局批准后实施。   3、对企业实施“精准辅导”,不再大而全,就针对2015年发现、梳理的风险问题,开展针对性的政策辅导,明确企业的法律责任。   4、对企业自查,责令市局稽查局分建安和房地产行业,制订两套操作性强的自查表,以风险为导向,以相关税种为类别,辅以相关明细电子表格,注明各风险问题必须配备的附属资料。企业会计按表填列,开展自查,通过表格的逻辑关系,企业自身就能发现存在的税收风险。   5、税务审核,量分评级。稽查人员对自查表进行审核,企业潜在的问题,通过相关表格数据比对及专业判断就容易发现。市局稽查局依据自查表,结合各风险点,制订量化考核标准,对企业自查质量、资料报送、配合情况等进行量化打分,提出处理建议。   6、对审核发现存在重大问题的,按照国家税务总局关于印发《推进税务稽查随机抽查实施方案》的通知(税总发〔2015〕104号)“线索明显涉嫌偷逃骗抗税和虚开发票等税收违法行为直接立案查处”规定,直接实施立案检查。对纳入重点税源名录库和异常名录库的企业,按照国家税务总局关于印发《税务稽查随机抽查对象名录库管理办法(试行)》的通知(税总发〔2016〕73号)第二十条规定通过随机抽查实施立案检查。   7、为强化税收监管效果,减轻纳税人负担,按照《国家税务局 地方税务局联合稽查工作办法(试行)》要求,专项行动与市国税局稽查局进行联合开展。   8、为强化税收监管效果,努力提升全社会税法遵从度,在加强把关的基础上,专项行动在开展过程中,各单位要注重宣传报道。   9、专项行动开展过程中,市局稽查局、各税源管理单位纪检监察人员要全程跟进,作好监督,相关资料、工作底稿作好归档保存,以备查验。   (四)通过专项整治加强税收监管之“新成就”   2017年4-7月,广元全市再次开展以建安房地产业为主体的重点税源企业“精准辅导企业自查税务审核专项行动”。   1、专项行动成果   截止7月26日,专项行动,全市389户企业共自查税款14274.70万元,审增税款9774.03万元,合计税款24048.74万元(2017年全市地税收入计划22.62亿元),已入库5527.72万元。其中建安房地产企业269户,共自查税款13390.89万元,审增税款9774.02万元,合计税款23164.91万元,平均每户查补税款86.11万元。其他行业重点税源企业120户,自查及审增883.83万元,平均每户查补税款7.36万元。全市269户建安房地产业查补、审增税款分税种占比如下表(万元):      从上表可以看出,因采取了第三方数据(房管局售房信息及国土局土地出让信息)比对,企业营业税金及附加、土地增值税及城镇土地使用税自查、审增额度较大,占比较大。因税务审核仅限企业报送自查表及附属资料,未涉及企业账务稽核,难以核实企业成本的真实性及结转损益时点的准确性,也难以核实个税代扣情况。企业所得税和个人所得税的风险,只能靠立案检查才能充分予以解决,因此自查审增税款占比有所降低。   2、成果利用   (1)加强税款催收,确保自查、审增税款及时入库。   (2)报经市局批准,对18户存在重大违法线索的企业直接实施立案检查,将21户存在异常情况的企业纳入异常名录库实施随机抽查,将30户企业纳入重点税源名录库实施随机抽查。   (3)专项行动所发现的征管待强化管理的具体事项17条,推送主管税务机关处理。   (4)专项行动所发现的国税征管线索6条,推送市国税局稽查局处理。   三、总结及建议   当前,税务工作正向现代化急速迈进,在依法治税的要求下,国家税务总局制定了系列《规范》并不断升级,这些治本措施必将大力提升征管质效,促进税收监管更加严密有力。但我们应清醒地看到,“治本”措施发挥作用尚待时日,面对各个行业的税收征管漏洞,当务之急,一是充分发挥税源管理岗下户巡查的作用,二是做强纳税评估,按行业进行评估分析,发现问题,堵塞漏洞,三是增强专业人才,充分发挥地税稽查打击、震慑作用,四是努力发挥风控“千里眼、顺风耳”的作用,利用现代信息技术,发现征管漏洞,推送相关层级应对。这四个举措各有所长、亦各有所短。立足当前,整合相关部门力量,按行业或按区域每年开展一至两次专业化的税收整治,行政成本低、整治效果好,不失为解决当前征管难点的“治标”之策。   立足广元征管实际,有必要对全市因政府公共设施建设需要收回土地,支付土地补偿费开展专项整治,对全市各企业、个人对外有偿转让土地开展专项整治,对全市各企业、个人矿产资源企业间转让或股权转让开展专项整治,对全市BT、BOT、TOT、TBT、PPP等项目开展专项整治,对全市民营医院纳税情况开展专项整治,对全市金融企业个人配股个税扣缴情况开展专项整治。
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