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刘尚希:房地产税如果按省征收 没有哪个地方会收很高

2017-11-27 14:11:00 | 来源:凤凰网财经 | 作者:
    日前,财政部部长肖捷在《党的十九大报告辅导读本》中撰文表示,按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则,推进房地产税立法和实施,逐步建立完善的现代房地产税制度。同时,文章还提到适当增加地方税种,形成以共享税为主、专享税为辅的具有中国特色的中央和地方收入划分体系。税制改革一直是大众关注的焦点,那么,下一步房地产税如何推进?个税如何调整?中央和地方财权和事权如何划分?
    2017凤凰网财经峰会将于12月2-3日召开,凤凰网财经专访中国财政科学研究院院长刘尚希,对此一一解读。刘尚希将出席凤凰网财经峰会“十九大后的新增长周期”分论坛,敬请关注。
    房地产税应该是中央立法,充分授权
    凤凰网财经:财政部部长肖捷日前撰文表示要按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则,推进房地产税立法和实施。对工商业房地产和个人住房按照评估值征收房地产税,适当降低建设、交易环节税费负担,逐步建立完善的现代房地产税制度。您怎么看这部分表述?
    刘尚希:肖部长的表述对房地产税改革进行了大致描绘勾画,最终结果如何还要看全国人大立法。社会各方面都在探讨房地产税,各种因素都会影响房地产税的立法,肖部长的表述具有权威性。但房地产税很复杂,现在还没有到铁板钉钉程度,目前还只是一种预期。不过,肖部长文章里透露了几层意思:第一,房地产税和其它税的关联性,比如房产税是持有环节的税,交易环节的税可能适当进行调整联动改革。
    第二,按评估值来征收。一般来说,房地产税通常是按评估值征收,很少按面积征收。但到底怎么评估,谁来评估,评估周期、基准怎么确定,有待进一步明确。房地产税作为一个地方税种,不同的区域评估肯定不一样,可能让地方选择适当的评估模式、方法、基准,税率也可以由地方选择,像资源税一样。所以,房地产税不会是全国各个地方完全一样,应该是在中央统一立法的框架下,让各个地方能有空间结合当地实际情况因地制宜,确定税率、税基以及征收具体办法。这就是肖部长在解读十九大报告里提到的充分授权,下放一部分税权给地方,包括房地产税在内。如果考虑这一层因素,房地产税的立法也有可能是框架性的立法,它不会很细。在框架性立法基础上,由地方依据中央统一的房地产税法具体化,让地方在房地产税这个税种上有更多自主权。
    凤凰网财经:那目前,立法进展如何?有没有达成统一的意见?
    刘尚希:立法现在到什么程度,我也不太清楚。它涉及到大家对房地产税的认识,以及房地产税与其他税种的联动。房地产税出台,其它税种可能要相对调整,比如交易环节税种是保留还是取消。中国这么大,各个地方差距也比较大,对不同地方影响也不一样,给不同地方带来的财政收入也不一样,不能孤立地把这个税种推出来,要统筹考虑地方税问题。同时,房地产税立法的进展还要考虑到房地产市场的变化。在房地产市场长效机制的建设方面,房地产税既有房也有地的问题。
    我国土地所有制有两类,土地涉及到使用权,法律上怎么说清楚。此外,还涉及到纳税人,比如城乡全覆盖还是只针对城市征收、小产权房如何处理等。比如还有城中村,变成城区后,集体土地上盖的房子,其市价跟周边国有土地上的房子市价几乎没什么区别,这一类怎么涵盖?两种土地所有制下的房子性质完全不一样,所以,这些都要考虑清楚。
    凤凰网财经:那目前可能哪部分分歧最大?
    刘尚希:这些问题都有不同的认识。比如两种土地所有制,立一个统一的房地产税法,怎么都涵盖进去?再比如在北京二环内,一套小房子也是很值钱的,可能一平米十来万,但是住房拥有者不一定有收入,按评估值来征收,即使税率定很低,可能也交不起,那么又怎么免征、优惠?十九大报告提民生福祉是根本目的,房地产税虽小,但对经济、社会、民生和公平都会产生重大影响,小税种,大问题。所以,一定要考虑好方方面面的问题。
    凤凰网财经:这么复杂的话,能很快或者三至五年推出吗?
    刘尚希:那得看这些问题研究到什么程度了,要研究清楚了就快,要没研究清楚就慢。
    凤凰网财经:国外有没有比较好的经验可以参考?
    刘尚希:没有可以照搬的东西。法治环境不一样,起步基础不一样,老百姓的认识不一样,这个尤为重要。另外,我们国家各个地区发展不平衡,国外房地产税多数交给地方政府主导,而我们是中央统一立法,在这种情况下怎么照顾各个地方差异,这些都是难题,需要探索创新。
    凤凰网财经:很多老百姓理解征收房地产税是为了打压房价,征了房地产税,房价就会降,这里面存在误读,一些专家后来澄清,房地产税是作为地方税种增加税收的逻辑来制定的。您怎么看?
    刘尚希:作为地方税收来说,各地差异很大,对有的地方来说,比如深圳,如果征房地产税,税收会大大增加,但是它恰恰不靠房地产税来增加财政收入。而一些真正税源不足的地方,即使征收房地产税,也不会带来多少收入,从实际结果来看,是有悖论的。
    凤凰网财经:那征收总得有一个理由,为什么征收?
    刘尚希:总得有理由,就是作为财产保有环节,这个税种对住宅而言是缺失的。从税制完善角度看,对财产保有环节征税,这个理由说得通,但也并非是非正不可,还得看具体条件。作为一个地方的税种,它比较稳定,税基不易流动,从税基稳定性来看适合于成为一个地方税种,有些地方发展起来了,税收就增加了,而对一些欠发达地方来讲,只能说是一个有增长潜力的税种,不可能是一开征立马能解决地方多少收入,实际解决不了多少问题。
    凤凰网财经:可能更多目的在于建立现代税收体系的一个必要环节,是吗?
    刘尚希:对,完善税收制度。针对财产征税是有必要的,这个对调节贫富差距还是有一定作用,但是这个功能是理论上的,实际作用涉及到税制怎么去设计,怎么去征收,这些都很复杂,并非有人想象的那样简单。税收调节贫富差距,它也是双刃剑,如果说税制设计科学,与征收能力匹配,它能发挥正面作用,若是相反,可能产生逆调节,加大贫富差距。不要有线性思维,以为这个税种一出就能达到调节的作用,它是有很多前提条件的。前提条件不具备,可能适得其反,就像药一样,如果吃对了,叫对症下药;如果吃错了,反而招致新的病。
    凤凰网财经:目前有一些观点,由于可以出让的土地变少了,过去大量靠土地财政维持地方收入的路径可能难以维继,所以要开发一个新的税种,来对冲土地出让金下滑,维持地方收入水平。
    刘尚希:设想是可以的,但设想还得有可行性。另外,地方是不是非得要有一个主体税种,这在肖部长的解读文章里也提到了,未来的税收划分模式是共享税为主,专项税为辅,所以不要一根筋,非得要打造一个地方主体税种。中国发展很不平衡,各个地方主体税种都会不一样,怎么去打造?税制的全国统一性与发展的地域差异性如何结合平衡,难度是非常大的。
    土地出让金与房地产税是两码事,土地出让得差不多了,要打造一个新的税种,这是一种牵强附会的关联。土地出让金是财产使用权的转让,有没有税都得转让,不能白送,而转让土地就应该按市场方式,它与市场化、城市化过程是联系在一起的。这个与房地产税没有任何关联,逻辑上八竿子打不着的事。要说有关联,也只是涉及到税基确认的问题。
    可以预见,很多地方房地产税成不了一个主体税种,尤其在县域。还有在区域竞争情况下,如果地方有一点税收自主权,没有哪个地方会把本地房地产税率搞得很高,如果税很高,房子走不了,人就走了。当然,如果运用得好,房地产税可以成为调节城市人口的一个手段。
    凤凰网财经:不会太高?
    刘尚希:不会太高,这也得根据各地实际情况去确立。
    凤凰网财经:比如上海和重庆的试点,算成功吗?
    刘尚希:重庆和上海试点很难说成功或不成功。因为没有一个统一的评判标准,它无所谓成功或不成功,无非就是通过试点来摸索一些正反方面的经验,是改革的探索。
    凤凰财经:那又哪些益处?
    刘尚希:益处就是试水了,针对个人家庭房产税征收过程中积累了很多经验,即使有教训,那也是有益处的。效果跟目标联系在一起,如果目标没明确,则无所谓效果。事先没有把目标定为打造成为一个地方主体税种,而是征多少算多少,也没有说要利用它调节房价,从房价角度也未发挥作用。它只是一个试点,不要拔得太高,试点就是改革中的探索。
    凤凰网财经:既然征收房地产税很难达到以上说的两种效果,而且设计过程又很复杂,除了名义上说完善税种的依据,还有什么理由来征收?
    刘尚希:任何一个税种都是这样,每一个税种都会涉及到系列复杂问题,个人所得税、企业所得税、增值税都是如此,没有人会说征税很简单。
    凤凰网财经:会不会为征税而征税?
    刘尚希:国家要有税收,必须完善税制。从整个税制或者地方税体系建设来看都必须去做,不是可做可不做。要完善健全地方税体系,也要使税收尽力发挥调节公平的作用。
    凤凰网财经:有观点认为,房地产税可以在困难地区先行实施。您怎么看?
    刘尚希:我不知道这种观点提出的理由是什么?是筹集收入吗?不是有房子就能筹集到税收的,必须有税源,有收入,天上不会掉馅饼。如果这个地区经济不困难,仅仅财政困难,老百姓比较富,这个观点还有一点意义,通过开征房地产税可以让地方筹集到相应财政收入。如果这个地方财政经济都困难,老百姓收入也不高,这个观点就毫无价值了。
    凤凰网财经:肖部长的文中还提出,科学确定共享税中央和地方分享方式及比例,适当增加地方税种,形成以共享税为主、专享税为辅,共享税分享合理、专享税划分科学的具有中国特色的中央和地方收入划分体系。具体中央和地方税种分享模式怎么合适?中央和地方事权和支出责任划分问题如何推进?
    刘尚希:这个是指主要税种都由中央与地方分成,地方独有的专项收入都是一些小税种,所以现在要打破地方搞一个主体税撑起地方收入半边天的想法。现在的共享税模式具体比例可以调,增值税原来是七五、二五分成,现在调到了五五分成,所得税原来是地方六中央四,现在变成中央六地方四。具体怎么调,就要看中央与地方事权及支出责任划分情况。事权和支出责任划分清楚了,收入分享比例调整就有依据了。
    个税改革应该设计得简单一点
    凤凰网财经:个税改革也是牵一发而动全身,具体进展如何?您认为个税哪些地方亟待调整?
    刘尚希:我也不清楚进展,不过方向十年前就定了,分类与综合相结合。我认为,一些分类征收的税目需要调整,比如五花八门的稿费、劳务收入等。不过舆论似乎最关注的是免征额,即俗称的起征点,这也引导政策老是调整起征点。个人所得税怎么改?首先是定位,个人所得税的存在到底是为了什么。一般有两个目标,一个是筹集财政收入,还有一个目标是调节收入分配,缩小贫富差距。这两个目标怎么匹配取舍,是调节分配为主还是筹集收入为主,不同的认识会导致个税设计不一样,导致个人所得税改革方案也会不同。
    凤凰网财经:您认为哪个顺序应该排在前面一点?
    刘尚希:税收作为财政的一部分,从财政的角度来说,任何税种首先应当是要筹集收入,怎么筹集收入?公平地筹集收入、低成本筹集收入,不要让大家感觉不公,挖空心思去偷逃税避税。同时为了方便征收管理,个人所得税应该越简单越好。搞得很复杂,逃税避税空间就很大,像美国个人所得税太复杂了,百分之八九十的家庭都得雇税务师替他纳税,社会成本很高。当然养活了一大批人,几十万上百万的人替纳税人来提供缴税服务,如果要培养这样一个服务产业,可以搞很复杂的个税制度,但从整个社会效率来说是不划算的,而且会导致新的不公平。
    所以尽可能简单明了。简单明了是税制改革早就提出来的原则,也是全球的方向。美国早期的个税也是十几个累进级次,现在也大大简化了,只剩五级。我们原来也是九级,现在七级了。简化到极致就不是累进税而是比例税或单一税。比如俄罗斯就采用单一税率。税制大大简化后,偷逃税动机也没有了,筹集收入的功能大大强化,征税成本大大降低,但可能和一些人想法不吻合,公平、调节收入的作用可能弱化了。所以,要确定好定位,如果想要利用个人所得税调节收入分配,只能设计得比较复杂,要考虑到不同家庭的情况,并设计各种条款,但是越复杂,漏洞越多,偷税漏税动机就越强烈,促进公平的作用也会同时弱化,甚至起反作用。
    凤凰网财经:综合与分类改革似乎是把税制设计得更复杂?
    刘尚希:如果过分去追求调节收入差距目标,可能会导致税制设计非常复杂,操作起来成本会非常高,实际上反而给一些人提供了偷逃税的机会。所以调节收入分配的目标是把双刃剑,它是有条件的。
    提高直接税比重是一个发展水平问题
    凤凰网财经:最近几年来看,间接税的改革进程还比较快,直接税改革非常慢,为什么? 刘尚希:直接税改革,比如个人所得税改革,方向明确了十多年了,改起来难度很大,凡是涉及到个人都复杂,涉及到千家万户,所以敏感。
    凤凰网财经:是不是因为间接税改革比较难,所以导致中国税制结构,企业税负较重,财政收入也更多靠企业纳税?
    刘尚希:这是一个伪命题。假如需要收税的钱是一定的,更多从个人还是企业口袋里掏腰包是一个替换的问题。如果让个人多交税,个人纳税来自于收入,它最终会转嫁到企业那儿去,要求加工资,企业的人力成本会提高,人力成本提高,利润也变薄了,结果都是一样的。有观点认为美国企业负担轻,因为它是以个人所得税为主,以直接税为主的税制结构。其实,个人所得税为主意味着工资高,所以美国企业的人力成本高,与这个是有关联的。中国企业缴纳的税多,个人缴纳的税少,但中国的人力成本比较便宜,税制若转换,就该快速提工资。
    凤凰网财经:目前许多观点也认为,未来的改革方向是提高直接税比重,降低间接税。
    刘尚希:其实也不一定。为什么说间接税比重一定要降,直接税比重一定要升,首先这是一个自然的过程,人均收入水平上去了,即使税制没发生变化,能交税的人多了,个人所得税自然会增加。比如起征点三千五,这几年居民收入增加了,起征点没调,超过三千五以上的人越来越多了,交税的人多了,直接税肯定增加,比重也上去了。所以直接税比重是与发展阶段的收入水平直接相联系的。通过改革强制性地提高个人所得税比重,就相当于抓住自己的头把自己拔起来,是不可能的事。这主要不是一个改革问题,而是一个发展水平的问题。
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